Registermodernisierung: der Schlüssel zum erfolgreichen E-Government
Veröffentlicht am 09.09.2024
Die Registermodernisierung ist ein zentrales Vorhaben, um die öffentliche Verwaltung in Deutschland zu digitalisieren. Das Ziel: Register, die Daten von natürlichen und juristischen Personen speichern, sollen modernisiert und sinnvoll miteinander verknüpft werden. Das hat Vorteile für Bevölkerung und Verwaltung gleichermaßen.
Inhalt
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Rolle: Die Bedeutung von Registern für Bürger und Bürgerinnen sowie Behörden
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Once-Only-Prinzip: das zentrale Ziel der Registermodernisierung
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Vorteile: Weniger Papierkram, mehr Service: Das bringt die Registermodernisierung
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Partner: Die Bundesdruckerei als starker Partner bei der Registermodernisierung
Die Bedeutung von Registern für Bürger und Bürgerinnen sowie Behörden
Register begegnen uns im Alltag vor allem in der Literatur: In Nachschlagewerken etwa erleichtern sie die Suche nach bestimmten Begriffen und führen so schnell zum richtigen Ergebnis. Doch auch in der öffentlichen Verwaltung gibt es zahlreiche Register. Hier sind Daten zu Personen und Organisationen hinterlegt – etwa zu
- Personenstand,
- Meldeadresse,
- Kfz-Kennzeichen oder
- Unternehmen.
Ganz im Gegenteil: Die Registerlandschaft in Deutschland ist heterogen, zersplittert und fehleranfällig. Über 350 verschiedene Registertypen und Verwaltungsdatenbanken existieren in der Bundesrepublik. Dazu zählen etwa Melderegister, Personenstandsregister oder das Unternehmensregister, aber auch kleinere Datenbanken, wie das Anlagenregister für mittelgroße Feuerungsanlagen oder das Fischereiregister.
Durch die föderale Struktur und die dezentrale Registerlandschaft in Deutschland, wird eine Vielzahl der Registertypen durch die Kommunen eigenständig betrieben; so gibt es insgesamt mehr als 5.000 einzelne Melderegister in Deutschland. Dadurch entstehen u.a. Datenredundanzen über die Grenzen der Bundesländer hinweg, zum Beispiel bei Umzügen in ein anderes Bundesland.
Überregionaler Austausch und Abgleich? Bisher oft Fehlanzeige da mit hohem manuellem Aufwand verbunden. Infolgedessen geraten Behördenprozesse oft ins Stocken, weil Datensätze teilweise in unterschiedlicher Qualität gepflegt werden und (auch dadurch) nicht immer eindeutig über verschiedene Register hinweg Personen zugeordnet werden können. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn Basisdaten zu einer Person in verschiedenen Registern nicht exakt gleich geschrieben oder inaktuell sind.
Effiziente Verwaltung: nur möglich mit modernen Registern
Laut dem kürzlich novellierten Onlinezugangsgesetz (OZG-Änderungsgesetz) sollen Verwaltungsdienstleistungen in Deutschland künftig komplett digital ausgestaltet sein, um Bürgern und Bürgerinnen den Gang zum Amt zu ersparen und Prozesse effizienter zu gestalten. Das funktioniert nur, wenn Verwaltungsregister synchronisiert und verknüpft sind. Voraussetzung dafür ist, dass die Registerlandschaft modernisiert und „fit für die Zukunft“ gemacht wird.
Davon profitieren sowohl Bevölkerung als auch Verwaltung. Moderne digitale Register machen den Weg frei für unkomplizierte Online-Antragstellungen und schnelleren Service – und sollen obendrein bessere Datenschutzstandards bieten.
Zentrales Ziel der Registermodernisierung: das Once-Only-Prinzip
Der Gang zum Amt heißt für viele Deutsche bisher, immer wieder aufs Neue Unterlagen und Informationen zusammenzutragen. Mit der Registermodernisierung soll dieses zeitaufwendige Prozedere endlich der Vergangenheit angehören. Daten, die einmal bei der Verwaltung gespeichert sind, sollen dann zu einem späteren Zeitpunkt nicht erneut abgefragt werden müssen. Stattdessen haben alle zuständigen Ämter und Verwaltungen Zugriff auf die benötigten Daten und Informationen – das Einverständnis der antragstellenden Person vorausgesetzt. Dieses Verfahren wird als Once-Only-Prinzip bezeichnet und ist einer der Kernpunkte der Registermodernisierung.
Once-Only-Prinzip: So funktioniert es in der Praxis
Für die Realisierung des Once-Only-Prinzips sollen alle Bürger und Bürgerinnen ein so genanntes übergreifendes Ordnungsmerkmal erhalten. Die Wahl fiel auf die 11-stellige Steueridentifikationsnummer (kurz: Steuer-ID), die jede in Deutschland gemeldete Person besitzt. Das Registermodernisierungsgesetz (RegMoG) spricht dabei von einem „registerübergreifenden Identitätsmanagement“, bei dem die Steuer-ID als zentrales Identifikationsmerkmal dient.
In Kombination mit einigen wenigen Basisdaten, wie Name, Geburtsdatum sowie dem Geschlecht einer Person, können dann die Register synchronisiert und abgeglichen werden. Das betrifft gemäß RegMoG zunächst 51 Register, darunter auch das Fahrzeug- und Melderegister, die bis 2028 modernisiert werden sollen.
Weniger Papierkram, mehr Service: Das bringt die Registermodernisierung
Das Update für die deutsche Registerlandschaft bringt signifikante Vorteile für alle Seiten. Es ist einer der Grundpfeiler für die Digitalisierung der deutschen Verwaltung und einen modernen Staat.
Auch der wissenschaftlichen Arbeit können vernetzte Register zugutekommen. Hier gespeicherte Daten haben großes Potenzial, um gesellschaftliche und wirtschaftliche Zusammenhänge darzustellen und so die politische Entscheidungsfindung evidenzbasiert zu unterstützen.
Ein weiteres Ziel der Registermodernisierung: ein digitaler Zensus, die regelmäßig stattfindende Bevölkerungsbefragung zu den Themen Leben und Arbeiten. Würden Daten registerbasiert digital erhoben, entfielen arbeits-, zeit- und kostenintensive Haushaltsbefragungen. Hierbei würden laut Bundesministerium des Innern und für Heimat (BMI) Ausgaben von über einer Milliarde Euro gespart werden.
So erfolgt die Registermodernisierung konkret
Die Zukunft der Verwaltung mit modernen und digitalen Registern klingt vielversprechend. Doch bis die Registermodernisierung tatsächlich Realität wird, ist noch eine Menge Arbeit nötig. Dazu sind laut Bundesregierung vier wesentliche Schritte erforderlich:
Das technische Herzstück der Registermodernisierung ist die nötige digitale Infrastruktur, die sowohl auf bestehenden Anwendungen aufbauen als auch neue Funktionalitäten bieten soll. Dazu zählt beispielsweise der Standard XNachweis, ein fachunabhängiger, einheitlicher und hochstabiler IT-Standard für den Abruf von Nachweisen aus Registern. Dieser Standard ist maßgeblich, um in Deutschland das Once-Only-Prinzip umzusetzen und die nationalen Register an das europäische System anzuschließen. Wichtigste technische Grundlage hierfür ist das NOOTS, das „National Once Only Technical System“, das einen digitalen Nachweisabruf ermöglicht. Bestandteile des NOOTS sind unter anderem ein effizientes und sicheres Identitäts- und Zugriffsmanagement für Behörden und Personen sowie die intermediäre Plattform. Diese soll als Schnittstelle den Anschluss für nationale Stellen zum European Once Only Technical System (EU-OOTS) erleichtern.
Die verfassungs-, verwaltungs- und datenschutzrechtlichen Rahmenbedingungen sollen bei der Registermodernisierung von Beginn an mitgedacht werden. Dabei kommt es vor allem auf ein hohes Datenschutzniveau an. Eine zentrale Voraussetzung: Jede Datenverarbeitung darf nur erfolgen, wenn es dafür eine Rechtsgrundlage gibt. Dazu sollen Bürger und Bürgerinnen entsprechende Kontrollmöglichkeiten erhalten. Zum Beispiel in Form eines Datenschutzcockpits, in dem stets einzusehen ist, welche Behörde warum auf welche Informationen zugreifen möchte. Gerade für den Betrieb des NOOTS sind komplexe rechtliche Regelungen erforderlich, die in einem neuen IT-Staatsvertrag verhandelt werden.
Damit die Digitalisierung aller Verwaltungsprozesse nachhaltigen Bestand hat, ist ein möglichst störungsfreier Betrieb der technischen Infrastruktur bei Bund, Ländern und Kommunen unerlässlich. Die Infrastruktur sollte die folgenden wesentlichen Voraussetzungen erfüllen:
- Robustheit
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Verlässlichkeit
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Interoperabilität
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Sicherheit
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Rechtskonformität
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Zukunftsfähigkeit
Das bedeutet auch, dass unterschiedliche Verwaltungsbereiche und -ebenen jederzeit effektiv zusammenarbeiten müssen. Dazu braucht es neben klar festgelegten Aufgabenfeldern und Zuständigkeiten insbesondere nachvollziehbare Entscheidungs-, Änderungs- und Kontrollprozesse.
Verantwortlich für die konkrete Umsetzung der Registermodernisierung ist die vom IT-Planungsrat eingesetzte „Gesamtsteuerung Registermodernisierung“. Federführend sind dort das BMI sowie die Bundesländer Bayern, Hamburg, Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg. Unterstützung erhält das Bund-Länder-Programm unter anderem vom Bundesverwaltungsamt (BVA) als Registermodernisierungsbehörde, von der Koordinierungsstelle für IT-Standards (KoSIT), der Föderalen IT-Kooperation (FITKO) und der Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI).
Gesetzlicher Rahmen: RegMoG und OZG 2.0
Ausgangspunkt für die Umsetzung der Registermodernisierung auf rechtlicher Ebene ist das Registermodernisierungsgesetz (RegMoG), das Mitte 2023 in Kraft trat. Es legt die Grundlage für die Umsetzung des Once Only Prinzips und den Einsatz der Steuer-ID als übergreifendes Ordnungsmerkmal.
Da die Modernisierung der Registerlandschaft ein entscheidender Baustein für die digitale Verwaltung ist, sind die Vorhaben aus dem RegMoG und dem OZG 2.0 (OZG-ÄndG) noch stärker miteinander zu verzahnen. Das OZG 2.0 sieht die schrittweise Digitalisierung von Verwaltungsdienstleistungen in Deutschland vor, die nur mit einer modernen Registerlandschaft effizient und zielgerichtet erfolgen kann.
Verwaltungsdigitalisierung auf EU-Ebene mit dem Single Digital Gateway
Auf europäischer Ebene ist außerdem die Verordnung zum Single Digital Gateway (SDG-VO) relevant, die 2018 beschlossen wurde. Sie sieht vor, ein einheitliches digitales Zugangstor für Verwaltungsleistungen innerhalb der EU zu etablieren. Im Zuge dessen soll das bereits bestehende Portal „Your Europe“ mit den nationalen Portalen der Mitgliedsstaaten verbunden werden. In Deutschland ist das Bundesportal der zentrale Zugangspunkt zu den Verwaltungsleistungen von Bund, Ländern und Kommunen.
Die SDG-VO verpflichtet die Mitgliedsstaaten, einzelne Verwaltungsdienstleistungen länderübergreifend digital bereitzustellen und entsprechend EU-weit Nachweise auszutauschen. Dieser Austausch wiederum findet an der Schnittstelle von EU-OOTS und NOOTS statt. Die Modernisierung der Register stellt demnach auch eine europarechtliche Verpflichtung dar.
Zeitplan und aktueller Stand
Das Registermodernisierungsgesetz sieht vor, 51 Verwaltungsregister bis 2028 zu modernisieren und zu vernetzen. Im ersten Schritt sollen die sogenannten TOP-18-Register bis 2025 angegangen werden. Dazu zählen unter anderem
- das Melderegister,
- das Ausländerzentralregister und
- das Fahrzeugregister.
Neben der Modernisierung und Vernetzung der Register muss auch die Fachseite angeglichen werden. Das heißt, Fachverfahren und Verwaltungsportale, aber auch das Datenschutzcockpit müssen an das NOOTS angebunden und ertüchtigt werden, um die Registerdaten zukünftig bestmöglich zu nutzen. Darüber hinaus ist es essenziell, weitere Informationsverbünde (wie Gesundheit) anzubinden, um die Vorteile moderner Dateninfrastrukturen in unterschiedlichen Lebensbereichen nutzbar zu machen.
Die Bundesdruckerei als starker Partner bei der Registermodernisierung
Als Technologieunternehmen des Bundes arbeitet die Bundesdruckerei intensiv an der Entwicklung und dem Betrieb von Registern. Sie beschäftigt sich unter anderem mit der Frage, wie Register für den Anschluss an moderne Infrastrukturen ertüchtigt werden müssen. Die Bundesdruckerei hat in der Vergangenheit unter anderem folgende Register konzipiert, umgesetzt und betreibt sie derzeit:
Wer seine Organe spenden möchte, kann seine Zustimmung in diesem Register zweifelsfrei dokumentieren. Patienten und Patientinnen können im Register angeben, ob und wenn ja welche Organe sie bereit sind, zu spenden.
Das BeVaP registriert Beschäftigte in Pflegeberufen und stellt ihnen eine lebenslange, eindeutige Beschäftigtennummer aus. So wiederum lassen sich Abrechnungsprozesse deutlich vereinfachen.
ELEFAND ist die Krisenvorsorgeliste des Auswärtigen Amts. Deutsche Staatsbürger und Staatsbürgerinnen, die sich im Ausland aufhalten, können sich dort registrieren, damit Botschaften und andere Stellen sie in Krisensituationen – Naturkatastrophen, Kriegsausbrüche oder Pandemien – kontaktieren können.
Die Bundesdruckerei setzt nicht nur Register um und betreibt diese, sondern engagiert sich auch in Gremien und Konsultationsprozessen zur OZG-Umsetzung und der NOOTS-Infrastruktur und ist in verschiedene Pilotprojekte zur Erprobung der technischen Umsetzbarkeit von Vorhaben im Bereich Registermodernisierung involviert, etwa die Registeranbindung an das Bundesportal. Gleichzeitig entwickelt die Bundesdruckerei Lösungskomponenten für die individuelle Umsetzung von Registern und Infrastrukturen (z.B. im Kontext ID-Management).
Eine moderne und leistungsfähige Registerlandschaft erfordert die reibungslose Zusammenarbeit einer Vielzahl unterschiedlicher Stakeholder und technischer Teilsysteme. Neben der digitalen Identität (etwa über die EUDI-Wallet) und dem digitalen Verwaltungszugang (etwa über das Bundesportal) ist die Registermodernisierung ein Kernelement einer staatlichen ID-Infrastruktur. Die Bundesdruckerei berücksichtig von vornherein die für eine umfassende Digitalisierung erforderlichen Querbeziehungen zwischen diesen drei Kernelementen. Dadurch kann der Mehrwert in der Projektumsetzung erheblich gesteigert werden.
Fazit und Ausblick
Die Registermodernisierung ist eines der wichtigsten Teilprojekte auf dem Weg zu einer digitalisierten Verwaltung. Doch um diese Mammutaufgabe zu bewältigen, ist ein reibungsloses Zusammenwirken vieler unterschiedlicher Akteure und technischer Teilsysteme notwendig. Ohne die Kooperation aller Beteiligten auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene ist der Weg in eine moderne und leistungsfähige Registerlandschaft nicht zu meistern.
Wesentliche Zielstellung dabei ist, die Registermodernisierung datenschutzkonform, möglichst aufwandsarm und zeitnah umzusetzen. Als Lösungspartner der öffentlichen Verwaltung kann die Bundesdruckerei einen wertvollen Beitrag leisten.
Häufig gestellte Fragen
Als Register werden laufend oder regelmäßig aktualisierte Datenbestände in der Verwaltung oder in verwaltungsnahen Institutionen verstanden.
Registermodernisierung bedeutet, die wichtigsten Verwaltungsdatenbanken in Deutschland nicht nur zu digitalisieren, sondern sie auch miteinander zu synchronisieren. Ziel ist, dass Daten nur noch ein einziges Mal hinterlegt werden müssen (Once-Only-Prinzip). Berechtigte Behörden können dann nach Zustimmung des Bürgers bzw. der Bürgerin digital auf die entsprechenden Daten zugreifen. Das fördert etwa die Datensparsamkeit und Datenqualität, indem Datenredundanzen vermieden werden, und ermöglicht effizientere Prozesse in der Verwaltung.
Das Registermodernisierungsgesetz (RegMoG) trat im August 2023 in Kraft und legt die rechtliche Grundlage für das Once-Only-Prinzip sowie die Einführung der Steuer-ID als Identifier für Verwaltungsdienstleistungen.
Mit dem Zielbild Registermodernisierung und dem Once-Only-Prinzip soll die öffentliche Verwaltung effizienter und nutzerfreundlicher werden. Bürokratischer Aufwand und Kosten sollen sinken. Ebenso soll es möglich sein, Verwaltungsdienstleistungen EU-weit zu nutzen. Darüber hinaus ermöglicht die Registermodernisierung eine vereinfachte Nutzung von Registerdaten für wissenschaftliche Zwecke, während der Zensus digital und schlanker wird.
NOOTS ist die technische Grundlage für den digitalen Nachweisabruf in modernen Registern. Das System erlaubt den vereinfachten Datenaustausch zwischen der nachweisabrufenden und der nachweisliefernden Stelle innerhalb der Verwaltung. Es verbindet technische Komponenten, Schnittstellen und Standards mit organisatorischen und rechtlichen Regelungen.
